宋 涛  苗睿博 范东旭

发表期刊：城市规划

[摘要]结合沈阳市实际情况，分析沈阳市的停车现状及停车规划建设过程中存在的问题，借鉴国内先进城市停车规划策略，提出了沈阳市“一调控两转变”的停车发展之路：“一调控”即应用调控型停车规划策略，“两转变”即由独立设置、平面设置向联合开发、立体设置转变，由“政府为主导”向“市场为主导”转变。在此基础上从理顺领导机构、保障用地供应、推行产业运作、鼓励单位自建等方面提出一系列保障措施，确保规划策略得以实施。

[Abstract] As is known to all, punishing bakly parking is an efficient solution to traffic congestion. Shenyang actual situation is combined to analyze the problems in the process of parking planning and construction .By drawing lessons from the domestic advanced urban parking planning strategy. "Regulation" and “Transformation “parking planning strategy is proposed in this paper. “Regulation” means, parking can control traffic mode choice. “Transformation " means, parking lots transform from independent and plane to joint and tridimensional. On this basis, a series of safeguard measures to ensure the implementation of the planning strategy are putted forward.

[关键词] 停车规划策略；配建停车；路内停车；公共停车

[Keyword] parking planning strategy. Appertaining parking.On-street parking.Public parking

随着机动车交通的快速增长，“停车难”逐渐成为中国大城市普遍存在的问题，以沈阳市为例，截止2015年6月，机动车保有量已突破158万台，其中，中心城区小客车保有量为88万台，而机动车泊位仅有82万个，作为交通出行的最后一环，停车已经成为社会热点问题。在公共停车规划策略方面，以往多采用“需求导向”，通过建设公共停车场、施划路内停车泊位等措施来满足激增的停车需求，而忽略了停车设施的数量、布局和价格对交通方式结构及交通流时空分布具有显著调控作用。

1  问题分析

1.1  沈阳市停车存在问题

1.1.1  停车泊位缺口大，四类区域矛盾突出

一是老旧居住区历史欠账问题突出。《沈阳市建筑物机动车停车位配建标准与准则》于2011年出台，在此之前执行的是1988年建设部出台的《停车场建设和管理暂行规定》，标准偏低，以致砂山、滑翔、工人村等老旧小区停车设施历史欠账严重。二是部分商业区停车供需矛盾较大。南塔、五爱、三好街等老牌商业区停车位缺口较大，并严重影响了周边道路的交通组织。三是热点医院、重要景区、交通枢纽等地区停车泊位严重不足。四是城市轨道站点周边P+R停车场有待增加。沈阳市地铁1、2号线已建成通车，需要增加P+R停车场数量、扩大其规模，以截流进入市中心小汽车，疏解老城区道路交通压力。

1.1.2  配建停车泊位闲置率高

一是商业区停车场未充分利用。以太原街地区为例，太原街地下泊位6000个，地面路内泊位1200个，由于地面收费标准低于地下，导致地面车位满负荷，违章停车现象丛生，而地下车位空置率达40%，造成资源浪费，根据统计，沈阳市新建商场约有8000个地下车位空置。二是居住区停车泊位空置率高。由于新建居住小区周边缺乏对路边停车的管理措施，部分小区停车位实施只卖不租的销售策略，导致小区内部停车场空置率高。

1.1.3  占路停车比例高，影响道路交通顺畅运行

公共停车场数量少，路内停车比例过高（占停车总量的35%）。现有的路内划线停车泊位占用约850万m2道路面积（占用了三环内道路总面积的1/5），侵占慢行空间和行车道，浪费道路资源，严重影响了道路交通的运行。

1.2  沈阳市停车规划问题

沈阳市先后编制过两轮停车规划：2008年针对停车需求变大，规划提出提高配建停车标准；2011年应对机动车爆发式增长，规划提出加强公共停车场建设，预留一大批公共停车场用地。总结来看，停车一直处在“被动满足”状态，没有意识到停车规划应是涵盖停车发展策略、动静态交通结合、停车政策、停车布局等内容的一项系统工程。

1.3  沈阳市停车建设问题

经过近10年来的建设，沈阳市仅增加了1.7万个路外公共停车泊位，其主要原因有三方面。一是落实难。规划控制的停车场用地大部分存在拆迁，很多亟需建设的停车场由于拆迁成本过高难以落实。二是建设主体单一。以往认为公共停车场属社会公益事业，理应由政府来建，建设主体过于单一。三是配套政策不足。很多公共停车场建成后由于定价不合理或无配套政策陷入无人停放的困境。

2   停车策略

2.1 国内城市停车策略

2011年江苏省率先制定了《江苏省城市停车设施规划导则》，首次提出了“停车调控”的理念，其内涵可以表述为“以供定需，供需平衡” [1]，即发挥供应对需求的影响和制约作用，进行停车供需关系的双向调节。杭州市自2008年以来，通过出台鼓励政策，推动停车场建设[2]，包括成立杭州市区公共停车场（库）建设领导小组，对停车场建设采取产业化运作方式，“谁投资、谁受益”，在用地、资金方面给予支持，允许配套建设一定比例的商业设施，在停车收费标准上实行市场调节价，等。在上述鼓励政策支持下，仅2015年杭州市就新建公共停车泊位50156个，效果卓越。在城市停车设施供应上，江苏省和杭州市分别从规划层面和建设层面给沈阳提供了很多可资借鉴之处，但停车是一项系统工程，需要从整体发展策略、配建停车系统、公共停车系统、停车建设系统等方面进行统筹研究，并与城市交通发展策略结合，方能提出适合沈阳市的停车发展策略。

2.2   沈阳停车发展策略

2.2.1  构建以配建为主、公共为辅、路内补充的停车供应体系

从停车泊位的属性来看，配建车位属于基本车位，需要优先保障供应，即占总数80%～90%的车位必须依靠建筑物配建车位加以解决。而公共车位属于出行车位，按照城市整体交通发展策略（沈阳市要建设成为枢纽城市、公交都市、便捷城市），需要从紧控制，宜占总数的10%～20%，同时考虑道路资源的有限性，约2/3～4/5的公共车位由路外公共停车场供应，约1/5～1/3的公共车位利用路内停车加以解决。

2.2.2  公共停车采用“调控型”停车规划策略

公共停车摒弃“需求为导向”的供应模式，将路网容量即道路网能够承担的最大交通量考虑在内，确定全市及各分区公共泊位需求。依据需求采用集中、分散两类布局：在城市外围，城市快速轨道交通站点周边布置大型集中式P+R停车场，强化公交优先地位，发挥停车对城市交通出行结构的调控作用；在城市中心区，通过设置小而分散的停车场，提高停车可达性和周转率，发挥停车对道路交通流的均衡分布调控作用；同时采用区域差别化供应，分区域、分类型、分时段、分价格供应，发挥停车对交通流时空分布的调控作用（表1）。

表1 沈阳市“调控型”停车规划策略

Table 1" Regulation " parking planning strategy in Shenyang

2.2.3  停车规划由独立设置、平面设置向联合开发、立体设置转变

以往规划预留的停车场用地大多因为拆迁成本大而难以形成，而现状公交场站、绿化用地等土地利用率低，可以考虑将停车场与其他用地进行联合开发，地面建设公交场站、绿化等设施，地下空间建设公共停车场。对于住宅和商业用地可鼓励开发商超配建停车泊位，根据建设泊位规模给予适当容积率奖励。在建设形式方面由平面设置逐步转变为立体设置，成倍提高停车容量。

2.2.4  停车建设管理逐步由“政府为主导”向“市场为主导”转变

停车建设只靠政府出资会增大政府财政负担，只靠市场筹资又会导致建设缓慢，目前在相关配套政策未出台前，宜采用政府主导、市场辅助的投资策略，稳步推进停车场建设。待相关优惠政策（资金补助和允许配套部分商业等）出台后，再逐步采用政府引导、市场主导的投资策略，吸引社会资本投资停车场建设。

3   停车规划

3.1  配建停车

依据停车发展策略，配建停车是未来沈阳市停车的主体，为体现停车对交通方式选择的调控作用，将配建标准进一步细化，分为二环以内、二环至三环、三环以外3类区域。二环内控制供给，配建指标取低值，引导采用公共交通出行，控制小汽车出行量；二环至三环适度供给，配建指标取中值，满足车辆使用要求；三环以外宽松供给，引导拥车者向外围迁移。以行政办公用地为例，二环以内由于地铁、公交等公共交通发达（规划至2020年沈阳市公共交通出行占全方式出行比例为40%，占机动化出行比例为63%），建议配建指标为0.6车位/100m2建筑面积，鼓励行政办公相关人员乘坐公共交通出行；而二环至三环间建议指标为0.8车位/100m2建筑面积，三环外建议配建指标为1.0车位/100m2建筑面积，满足行政办公相关人员采用机动车出行（表2）。

表2 沈阳市建筑物机动车停车位配建标准

Table 2  The appertaining parking standards of Shenyang City

注：S建为建筑面积。

3.2公共停车

   在公共泊位方面，依据“以供定需”的预测结论，远期停车场主要结合交通枢纽、地铁车站、公交场站、绿化用地、旅游景区、居住商业等布局，共布局200余处公共停车场：在停车场规模方面，采用外大里小；在停车场形式方面，采用外平面内立体；总计提供约9万个停车泊位。近期多举措并施解决中心城区现状停车缺口：一是通过租卖结合、加强停车秩序管理、优化停车收费标准，提高利用率，盘活空闲泊位；二是倡导和鼓励企事业单位停车场夜间向周边居民开放，引导居住小区停车场白天向周边单位开放，设施共享挖潜既有泊位；三是不拘一格，结合地铁建设P+R停车场，在老牌商业区见缝插针建设立体停车场，利用桥下空间、广场地下空间解决老旧小区夜间停车问题，结合土地储备设置超配建车位对外开放，结合公园、旅游景点设置景区停车场，利用已拆迁未出让地块设置临时停车场，共提供6万余个停车泊位（图1）。

图1 沈阳市公共停车场总体布局

Figure 1  the general layout of Shenyang public parking lot

3.3   路内停车

路内停车虽然可以有效缓解停车供需矛盾，但随着动态交通压力与日俱增，已经对道路正常通行和微循环造成巨大影响。以影响支路微循环为例，目前沈阳市三环内支路总长825km，其中约30%的支路被停车占用，造成大量原来可利用支路通行的车辆选择利用干道绕行，增大了干道的交通压力。为了解决这一问题，结合沈阳市道路断面、交通量、停车需求等实际情况，科学制定路内停车准则、逐步规范路内停车、还路于交通，已经势在必行（表3）。

表3 沈阳市路内停车细则

Table 3 Shenyang On-street parking rules

4  保障措施

纵观国内外城市，如果没有强有力的领导机构、吸引力大的优惠政策、严格的交通管理等保障措施支撑，停车规划的实施等同于纸上谈兵。沈阳市停车设施规划的实施需要如下6大保障措施的支撑：（1）在领导机构方面，必须成立强权领导小组，涵盖建委、发改委、公安局、规划局、城管局、房产局、交通局等多个市直部门，保障部门间沟通顺畅，形成合力；（2）在用地供应方面，政府需每年在储备土地中提供一定数量的用地，引进社会力量投资建设公共停车场[3]，并向社会公开信息，从土地出让金、地块容积率等方面着手，给予超配建停车地块优惠政策，保障超配建公共停车场切实可行；（3）在产业化运作方面，政府需建立专项停车基金，确保公共停车场产业化切实可行，可指定一家或者几家单位统一经营管理公共停车场，规范公共停车场收费标准，通过停车收费对运营单位进行补助；（4）在配套管理方面，新建公共停车场停车需求不能饱和时，交通管理部门应取消新建停车场周边一定范围内的路内停车泊位，保障公共停车场利用率；（5）在审批手续方面，产权单位自建公共停车场时，建设单位可按照配建方式办理建设审批手续，不履行土地手续；（6）在停车诱导方面，在城市重点区域建立多级停车诱导体系，提升停车效率，通过多种渠道向市民发布停车泊位信息，实现静态交通设施惠民、便民，逐步引入停车预约制。

5   结语

停车规划是一项庞大的系统工程，不仅要发现停车存在的问题，而且要从规划、建设的根源上挖掘这些问题的本质，不仅要有切合实际的解决问题的策略，而且要从面向实施角度给出具体的实施方案。本文在借鉴其他城市经验的基础上，系统构建了沈阳市停车供应体系，并针对公共停车提出了“一调控两转变”的停车发展策略，在该策略指导下规划调整了配建停车标准、布局了公共停车泊位、引入了路内停车细则，并给出了一系列措施保障沈阳市停车策略得以顺利实施。令人欣慰的是，《沈阳市人民政府关于推进公共停车场投资建设的若干意见》和《沈阳市新建公共停车场建设资金补助措施》两项重要的政策已经出台，相信沈阳市公共停车一定会步入良性发展轨道，也希望本文能为国内类似城市提供一定的借鉴。

参考文献（References)

[1]王树盛,曹国华.《江苏省城市公共交通规划导则》解读[J].江苏城市规划,2013(10) : 4-9,44.

WANG Shusheng，CAO Guohua.Guidelines for Urban Public Transport Planning in Jiangsu Province[J].Jiangsu Urban Planning,2013(10): 4-9,44.     自译

[2]过文魁，刘树斌.大城市公共停车场建设困境与对策——以杭州市为例[J].城市交通,2015（4）：37-43.

GUO Wenkui,LIU Shubin.Countermeasures for Public Parking Facilities Construction in Large Cities：A Case Study in Hangzhou[J].Urban Transport of China,2015（4）：37-43.

[3] 宋碧芸.关于加强城市公共停车场建设管理的对策研究[J].经营管理者,2014(17) :272.

SONG Biyun.Research on the Construction and Management of Urban Public Parking Lot[J].Manager' Journal, 2014(17):272.            自译