张晓云，谭兴业，贾晨亮，范婷婷

(沈阳市规划设计研究院，沈阳 110004)

期刊名称：城市规划2016年增刊1　中图分类号 TU984

ZHANG Xiaoyun, TAN Xingye, JIA Chenliang, FAN Tingting

(Shenyang Urban Planning and Design Institute，Shenyang 110004)

摘  要：供给侧改革是针对新常态下“供需错位”、“供需不匹配”的经济新矛盾，从供给侧源头的角度，推动经济持续发展的新思路。城市是经济社会运行的物质载体，新城房地产库存严重、老城交通拥堵、基础设施超负荷运转等城市病的出现表明城市空间同样存在着供需关系不匹配的问题，严重阻碍了经济的良性发展。城市规划在城市发展中起着战略引领和刚性控制的重要作用，是城市建设和管理的依据，担负着统筹城市建设的供给与城市发展的需求的重要使命。因此，笔者结合《沈阳市近期建设规划（2016-2020年）》编制的前期研究，尝试解读城市的供给侧与需求侧，并以供给侧改革思想探索城市规划的新思路，期望通过城市规划的供给侧改革，协调城市人地关系，引领城市走上有序建设、适度开放、高效运行的可持续发展之路。

关键词：供给侧改革；供需错位；城市规划；近期建设规划；沈阳

Abstract: Supply-side reform is a new idea forcing on the new contradiction of supply and demand dislocation under the new normal to promote sustainable economic development in terms of the source of supply side. City is the material carrier of social and economic activities. Urban diseases such as serious real estate inventory of the new town and traffic congestion and infrastructure overload of the old town indicate that the same problem of the mismatch between supply and demand also exists in urban space, which has severely hindered the health of the economic development. Urban planning plays an important role of leading and controlling urban development. It is the basis of urban construction and management, and is responsible for balancing the supply of urban construction and the demand of urban development. Thus, according to the preliminary studies of urban construction planning of Shenyang, this paper attempts to interpret urban supply and demand side from the perspective of urban development, and explores new ideas of urban planning d on the thought of supply-side to coordinate the relationship between people and land and lead the city to the sustainable development road of the ordered construction, moderate exploitation and efficient operation by the supply-side reform of urban planning.

Keywords: supply-side reform; supply and demand dislocation; urban planning; urban construction planning; Shenyang

1 引言

2015年12月18至21日，为了更好地引领新常态发展，中央经济工作会议于“十三五”开局之际，针对“供需错位”、“供需不匹配”的经济新矛盾，提出了供给侧结构性改革的发展方针，推动经济持续健康发展。供给侧改革是对应于需求侧——投资、消费、出口的“三驾马车”，从供给侧——劳动力、土地、资本、创新的四大要素出发，以“供给侧+改革”的方式，通过提高供给质量，扩大有效供给，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性，实现经济结构的调整和要素资源的最优配置，提升经济增长的质量和数量。

2015年12月20至21日，时隔37年，中央再次召开城市工作会议，对新时期城市工作进行了总体部署。中央城市工作会议系统性提出了“一个尊重”和“五大统筹”的基本思想，并明确指出“城市和经济发展二者相辅相成、相互促进”。因此，社会经济的发展与城市发展必然具有密不可分的关联，两个会议的相继召开也印证了这种关系的存在。

城市是经济社会发展的重要载体，社会经济发展的新常态某种程度预示着我国的城市发展也必将进入新常态阶段。相对于经济增长乏力的经济新常态，城市发展新常态最直观表现就是环境污染、交通拥堵等城市问题的日趋严峻。当前，我国城市问题的主要根源之一是供给与需求在空间上不匹配。传统的城市发展方式在追求土地财政和经济绩效的同时，忽略了区域功能的互补性以及公共配置的均衡性，造成了严重的城市区域发展的非协调性，而这种错位的城市空间导致了新城设施的供过于求和老城设施的供不应求，这种现象以住宅和道路交通尤甚。这种供需“空间不匹配”问题的出现不仅严重阻碍了我国的城镇化进程，同时也影响了经济的健康发展。中央经济工作会议还将化解房地产库存作为了2016年五大经济任务之一。为有效应对“城市病”，积极适应和引领城市发展的新常态，中央城市工作会议以转变城市发展方式为着眼点，围绕规划、建设、管理三大城市工作核心环节，对新时期城市工作进行了总体部署并提出了具体要求。城市规划是城市建设和管理的依据[4]，亟需从供给侧的角度对症下药，发挥城市规划的先导作用，推动城市的持续健康发展。

2 供给侧改革的城市学意义

2.1 经济学意义的供给侧

两个多世纪以来，对“供给侧”的研究和应用起起伏伏，但从未淡出经济学者的视野。供给学派的开端，可认为是19世纪初“萨伊定律”的提出和发展。供给侧结构性改革是来自供给学派的典型实践。纵观世界经济历史，美国曾在20 世纪70 年代陷入滞胀，英国也在20世纪70-80年代面临滞胀叠加结构性问题的窘境。作为供给学派的典型实践，“里根经济学”（Reaganomics）和“撒切尔主义”（Thatcherism）分别采用减税和国企改革等措施帮助经济走出衰退的泥淖。

社会的经济活动在市场上表现为供给和需求两个方面，经济的增长实际上是通过供给和需求的扩大而实现的。广义的供给是指所有能对经济发展和经济效益提高起作用的要素，包括经济活动主体、生产要素、要素升级、结构变动和制度变革等。供给侧，就实质而言，就是生产要素的供给和有效利用。所谓供给侧改革，重点是解放和发展生产力，减少无效和低端供给，扩大有效和中高端供给，加快转变经济发展方式，培育形成新的增长动力，从而实现经济持续向更高水平发展。供给侧改革具有两大特点，一是强调发挥企业和创业者作为市场主体的作用，而需求管理主要强调政府宏观调控作用；二是强调解决中长期的可持续发展问题，而需求管理更多强调解决短期经济波动问题。供给侧改革的实质就是要形成新主体、培育新动力、发展新产业。

2.2 供给侧与城市的关系

城市是一个小型的经济体，是人们在物质资料生产过程中结成的，与一定的社会生产力相适应的生产关系的总和，也是若干个社会群体为达到互惠互利的贸易优势从而实现共同经济利益而组建的经济共同体。纵观城市研究的发展历史，城市理论的发展与经济学密不可分。从杜能的农业区位论到韦伯的工业区位论，从伯吉斯的同心圆理论到克里斯泰勒的中心地理论，均体现城市研究中的经济学思维。作为一个经济共同体，城市中的交易活动无处不在，这也就必然会存在供给侧与需求侧。

城市是一个多要素、多主体、多关系组合汇聚的复杂系统，明确城市的供给与需求侧，必须明确城市中存在的各类主体，而非要素。主体与要素的概念有所不同，在哲学意义上，主体与客体是相对应的概念，主体是指对客体有认识和实践能力的事物，具有主观能动性。要素是指构成一个客观事物的存在并维持其运动的必要的最小单位，既包括主体，也包含客体。在构成城市的诸多要素中，只有人具备主观能动性，因此，人是构成城市各类主体的基本要素。中央城市工作会议明确提出了城市的三大主体——政府、社会和市民。其中，社会又可进一步划分为企业和非盈利机构两大主体。显而易见，政府为企业、市民和非盈利机构直接提供土地和公共服务，是城市的供给侧。而作为需求侧的企业、市民和非盈利机构，在享受城市公共服务的同时，也为城市的发展提供不竭动力。

3 供给侧改革与城市规划的关系

3.1 推动城市发展需要强化城市规划供给

城市不仅是一个经济体，还是一个社会体，企业、市民和非盈利机构不仅是需求侧，同样也是城市最主要的生产力，并在复杂的生产关系作用下，起到推动城市社会经济发展的重要作用。作为供给侧，政府最重要的职责是为这些城市生产力提供良好的生存环境和优越的社会制度，充分解放生产力，提高生产效率，推动城市实现可持续发展。城市发展是人与城市物质空间交互作用的结果，因此，良好的生存环境是人类城市生活的根本。中央城市工作会议也明确提出坚持“人民城市为人民”是做好城市工作的出发点和落脚点[3]，直观反映了城市建设与人民需求的供需关系。

历经过去十年的飞速发展，城市建设遗留下诸多问题。在“城市病”越发突出的今天，城市生存环境日益恶化将严重阻碍劳动力、土地、资本、创新的四大供给要素的输入与输出，制约生产力的进步，从而导致城市发展陷入缓慢甚至停滞的状态，进入中等收入陷阱。因此，转变城市发展方式，解决城市病是当今城市建设的首要任务。新城库存严重，老城交通拥堵、基础设施超负荷运转等城市问题，均体现当前城市中存在供给与需求严重的“空间不匹配”现象，尤其反映在人口分布与空间供给的错位。人具有较强的主观能动性，并非像一般客体那样受政府宏观干预的支配。因此，疏解老城人口压力，解决新城库存问题，并非可以采用需求管理的思路，而应该调控城市的土地与公共服务的供给，引导城市居民自发实现人口的合理布局。

城市规划在城市发展中起着战略引领和刚性控制的重要作用，对于城市土地与公共服务的供给与支配具有重要的指导作用。因此，必须强化城市规划的法治地位，严格规范规划的实施监管，将“供给侧改革”的思维合理运用于城市规划中，通过设计和构建与经济发展相适应，与居民需求相一致，与生态环境相协调的城市功能空间，实现要素资源的空间合理配置，强化空间供给的平衡分配。

3.2 城市规划的“供给侧改革”思维

从宏观层面看，城市具有企业、市民、非盈利机构三大类需求侧。然而，从微观层面看，同一类型需求侧的主导需求可能因个体的不同而有所差异。城市规划解决城市问题瓶颈效应的出现，正是因为传统城市规划难以做到统筹思维与精细化思维的兼顾。传统规划思维是以全市统一标准来制定发展策略，统筹区域建设，在满足一部分群体及个人需求的同时，另一部分群体及个人的需求往往因此被忽略，致使供需关系空间不匹配的现象愈演愈烈。当然，这并非是城市规划本身的失误，而是在城市这一个多要素的、庞大而又复杂的系统面前，我们的技术和分析方法还尚显稚嫩。然而，随着社会科技的不断进步，现如今我们的数据获取方法，空间分析技术、数据处理能力正日趋提高，相应地，城市规划的法律体制和学科范式不应该固步自封，恪守陈规，而应该主动求变，寻求突破。新时期的城市规划，亟需换位思考，重新审视规划供给的方法、方向和核心价值，进一步将新思维、新方法融入传统规划范式中，不仅做到统筹满足城市三大类主体的宏观需求，而且要做到精细化分析城市各类群体及个人的微观需求，共营一种和谐、稳定的城市环境。

政府并非是城市规划唯一的需求侧，城市才是城市规划的真正的唯一需求侧。因此，城市规划所面对的应该是四大主体，政府只是其中之一。上到政府领导，下到城市规划师均应明确树立城市规划的理性思维，认清城市规划对于城市发展的重要战略意义，而非把规划单纯当作追求绩效和政绩的工具。倾听各类主体的心声是新时期城市规划提高供给质量，扩大有效供给的重要途径。中央城市工作会议也明确指出“坚持协调协同，尽最大可能推动政府、社会、市民同心同向行动，使政府有形之手、市场无形之手、市民勤劳之手同向发力。尊重市民对城市发展决策的知情权、参与权、监督权，鼓励企业和市民通过各种方式参与城市建设、管理，真正实现城市共治共管、共建共享。”

城市规划只有利用供给侧思维实现城市规划自身的功能转变，才能真正起到新常态下城市发展和改革的助推作用。因此，从“供给与需求”的视角看待城市规划与城市发展之间的关系，提升城市规划的供给质量，才能实现城市的可持续发展。

4. 以供给侧改革为导向的规划实践探索

本次《沈阳市城市近期建设规划（2016-2020）》以“供给侧改革”为主线，突出强调了规划思维的“供给侧改革”，对编制思路、对象、内容、方法等方面进行了深入探索。以转变城市发展方式，解决城市病，协调人地关系为实施目标，从建设计划、空间政策两方面入手，既实现对城市总体规划落实，又充分衔接国民经济与社会发展规划，推进“多规合一”。

充分认识城市发展特征是发现城市问题，制定切实可行的发展和实施策略，提升城市规划供给有效性的基本前提。因此，本次规划全面以空间数据和统计数据为支撑，构建了城市发展阶段评估模型和城市空间结构评估模型，重新解读沈阳城市的空间结构特征与发展阶段特征，揭示空间供需关系不匹配的根源，明确建设计划与空间政策的落实区域与内容，从而将“供给侧改革”的理念有效地融入到规划编制过程中，确保城市发展问题的对症下药，提高规划的科学性和合理性。

4.1 明确城市发展需求，探索编制思路

城市发展阶段判断是明确城市发展的主导需求，提升规划供给的针对性和有效性的重要前提。因此，本轮沈阳市近期建设规划的前期研究以吴志强等人的研究成果为依据，对沈阳城市发展所处阶段进行判断。根据吴志强等[11]基于实证的世界城镇化进程规律研究，中国正面临世界城镇化的“Y”道路的选择。克服中等收入陷阱，全面建成小康社会是当前中国新型城镇化的主要任务。目前，沈阳人均GDP接近15000美元，城镇化水平达到80%以上且增长缓慢，第三产业结构质量偏低，正处于由体力城镇化向脑力城镇化过渡的关键阶段。现阶段，沈阳亟需转变城市发展方式，选择正确的发展路径。

人是构成城市的基本主体，也是推动城镇化进程实现城市转型发展的重要动力。依据《沈阳市城市总体规划（2011-2020）》，至2020年，规划市域常住人口1050万人，其中，中心城区城市人口到达725万人。经现状调研及人口推演分析，2010至2014年，市域常住人口由810万增长至828万，中心城区人口由550万增长至570万，增长速度远低于规划预期。人口增长乏力，城市主体活跃度低，是制约沈阳城市发展与城镇化进程的核心矛盾。

为解决城市发展的供需矛盾，本次近期建设规划将“人本规划”作为规划编制的基本原则和思维方式，以制约人口发展的城市病为突破口，以规划供给为处方，改变单纯依靠制定目标掩盖城市问题的老旧思路，坚持以问题导向出发，结合城市发展目标，深入剖析城市发展存在的问题，形成判断发展趋势，寻找发展病因，总结城市问题，推导规划结论的编制思路。从问题源头入手，制定切实可行的发展方针，改变以往空有目标，难以实现的不利局面。

4.2 供给侧要素为核心，确定研究对象

城市既是经济的载体，其本身又是一个经济体，既具有空间性，同时也具有资本性。城市与经济二者的关系如同一枚硬币的两面，缺一不可。为充分认知城市发展现状，树立城市工作的系统性思维，将统筹思想运用于规划编制中，本次城市近期建设规划在传统空间视角的基础上，尝试融入经济视角，重新审视城市发展。

对应于城市的空间性，城市主体构成城市的供需两侧，即政府、社会、市民。而对应于城市的资本性，“三驾马车”和“四大要素”是城市的供需侧。因此，本次近期建设规划以经济供给侧四大核心要素为研究对象——人口、土地、经济、创新，构建了沈阳国家中心城市发展目标评价、人口与用地规模评价，重点剖析了城市总体规划确定的城市性质、城市规模两方面重要内容。

沈阳国家中心城市发展目标评价主要围绕城市总体规划提出的六大核心职能——“国家先进装备制造业基地、东北科技创新中心、国家重要的国际对外交流中心和文化产业基地、国家综合交通和信息枢纽、东北经济中心和金融中心、东北地区旅游集散地”，以经济与创新两大要素作为核心研究对象，建立指标评价体系。选取东北地区同等级城市和国内同类城市进行比较分析，总结与发展目标的差距，确定沈阳市的城市核心职能建设情况，明确下一阶段城市职能建设的需求。

人口与用地规模评价则以人口与土地两大要素为核心研究对象，将两大要素与空间建立关联，重点分析城市人口空间分布变化趋势、外来人口规模与分布情况、职住平衡关系、用地规模的空间变化情况、建筑规模与城市人口容量判断等主要内容，总结城市核心问题。

4.3 理清城市空间关系，平衡供需分配

供给侧改革思想的核心意义是以供给侧为抓手，解决“供需错位”问题。城市的“供需错位”更多地反映在供需的空间不匹配上，因此，理清城市空间关系是平衡供需空间分配的重要依据。

城市空间结构的多中心化是城市发展到一定阶段的必然选择，认清城市空间的多中心化过程是统筹空间、规模、产业三大结构，统筹生产、生活、生态三大布局的重要前提。为适应建设国家中心城市的总目标，沈阳市城市总体规划明确提出以“金廊、银带”为骨架，构建“一主、四副、多中心”的中心城区空间结构。本次城市近期建设规划综合城市“流”和“形”的空间研究，从“动”、“静”两个角度对沈阳市的空间特征进行分析，构建了城市空间结构评估模型。

模型中，“形”代表城市静态物质空间，由人口、用地、建筑、公共服务设施、基础设施等基本要素构成，反映城市静态物质空间的发育程度。为了避免由于研究尺度过大造成分析结果的失真，本方法以社区为基本尺度，从构成城市物质空间的基本要素着手，构建了以“人地房、设施条件、人居环境”为主体的评价体系；“流”代表流空间，是城市的动态测度，反映区域对外联系的活跃程度。交通是城市内部流动性最直观的体现，通过人口、用地和建筑数据，结合交通出行调查，推算每个社区的交通PA量。最后，利用实证研究方法，通过分析人、地、房的空间供给关系、设施条件的空间配置关系、人居环境的空间分布关系、交通流量的空间密度关系，深入、全面地认知沈阳城市板块的空间发展状况、发展阶段、结构特征、中心发育程度，从而科学、客观地指导了城市板块的功能分区。针对各片区空间发育特征的差异以及发展的需求，以平衡空间供需合理分配为目标，采用“加减乘除”的方式，制定了切实可行的分区发展策略，提升了城市发展需求的有效供给。

5.“供给侧改革”思维下沈阳城市规划工作展望

5.1 工作思路的转变

随着城市发展方式的逐步转变，单纯以土地经济为导向的城市运营模式已经难以适应当今经济新常态形势下的社会大环境需求，而城市中活跃的社会和市民主体才是实现城市持续健康发展的主动力。因此，新时期城市规划工作思路的转变不可避免。传统城市规划是以实现城市规模拓展和满足政府供地需求的角度引导城市发展，“摊大饼”式的城市发展模式以及急功近利的土地出让方式致使大城市病层出不穷，人民的生活品质降低，从而阻碍了城镇化进程，制约了城市发展。新时期城市规划应逐步向城市建设与发展的智库方向转变，在提高城市规划供给的科学性、有效性、合理性的同时，改变传统城乡规划重在强调城市功能、职能等方面的物质化思维，加强对城市特色的定位，尤其是增强历史底蕴、文化特色、人文内涵等方面的挖掘，结合城市设计，提升人民城市生活品位与档次，做到“精准规划”、“务实规划”、“人需规划”、“特色规划”，推动新型城镇化发展。

5.2 技术手段的创新

规划信息化发展是科学编制规划，精准定位城市需求的关键。建设高效的信息化平台，有助于实现规划的动态化供给。通过规划信息化平台，实现城市数据的快速获取及处理分析，迅速发现我市发展存在的根本问题，通过决策支持系统，及时准确地提供有效的问题解决方案。

空间数据分析是智慧城市规划的核心技术环节，由于受传统规划编制思维的局限，3S技术在城市规划领域的研究与应用较少，空间分析技术的规划编制应用发展缓慢。此外，空间数据种类与获取手段的单一，也在一定程度上制约了空间分析技术的演化。随着大数据时代的到来，应用于城市规划的数据类型将不断丰富，为规划的智慧化发展提供了有力的数据保障。因此，新时期城市规划应充分迎合空间大数据分析的发展趋势，强化技术手段创新，有必要强化空间分析方法的研究和探索，通过对现有分析方法的集成和技术创新，丰富空间数据分析手段，推动智慧规划大数据发展。

5.3 研究视角的变革

需求管理强调以政府调控为主导，通过刺激需求，快速实现短期增长。而供给管理则更强调以生产关系的自我调整继续解放生产力，充分释放供给潜力，进一步激发全体社会成员参与发展进程的活力，培育起以创新为主的接续增长动力，继续促进全要素生产率稳步而持续地提升。因此，供给侧改革相对于需求侧管理，在资源充分配置的条件下将实现中长期的潜在增长。从城市发展的角度上看，城市规划当前的核心任务就是实现资源的充分配置，即引导并建设起与城市主体发展相适应的城市空间。因此，应从构成城市的诸多要素入手，以新的视角审视城市，采用以“动”制“静”、以“流”定“形”的方法深入研究城市物质空间的配置成熟度与城市流空间的活跃度，明确资源配置的空间缺失，确定未来城市空间建设的重点，从而强化规划供给灵活性、适应性和有效性。

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