基于操作性原则的沈阳养老设施规划模式探索


【摘要】老龄化社会对新形势下的城乡规划工作提出了严峻的挑战。******统计,全国60岁以上人口已达到16.15%。如何填补床位缺口,如何做好居家养老,如何推进医养结合等都是解决养老问题的关键所在。沈阳市是我国较早进入老龄化社会的地区之一,也是老龄化程度较高的区域。针对沈阳市养老难题,从老龄化现状与需求入手,基于操作性原则探讨大都市养老设施规划新模式:以老年友好城市与持续照护为理念,在调查分析基础上,因地制宜的提出符合沈阳市的养老设施指标体系,以存量规划为重点提出可操作性空间布局方案和实施策略,有效推动沈阳市向老年友好城市的转型升级。


【关键词】养老设施;规划模式;操作性原则;老年友好型;存量规划


【 Abstract 】For an ageing society poses challenges under the new situation of the urban and rural planning work. The latest statistics, the national population over 60 years old has reached to 16.15%. How to fill the gap bed, how to do house ageing, how to promote the medical keep combination is the key to solve the problem of pension. Shenyang is one of the earlier into the aging society in our country, is also high degree of ageing. For Shenyang endowment problem, from the perspective of the aging population present situation and the demand, d on the operational principle of metropolis endowment facilities planning new mode: with older sister cities and continue to care for the idea, on the basis of investigation and analysis, the endowment facilities in Shenyang were proposed according to the index system, focusing on inventory planning put forward the operational space layout scheme and implementation strategy, effectively promote transformation and upgrading of Shenyang to Age-friendly cities.


【 Abstract 】RetirementFacilities;Planning Model; Operational Principle;Age-friendly; Inventory Planning




全球老龄社会关注度的不断升温,在中国经济社会发展转型的大背景下,老龄化与城镇化相伴,已不可避免的成为了新一阶段城市发展影响因素之一。十八大报告中提出了“全面建成小康社会”的新目标,要求积极应对人口老龄化,大力发展老龄服务事业和产业。对老年人服务设施尤其是医疗设施、养老设施、文化活动设施以及无障碍设施等提出了一系列新的要求。


据统计,在全球老龄化增长速度***快的50个国家中,中国以209%的老龄化速度,占据第17位。我国养老事业还处在探索发展阶段,面临较大的养老设施缺口问题,在考虑如何有效应对老龄化挑战、破解养老难题的同时,提出具有可操作性的规划模式,是当下发展养老事业的关键之处。


东北地区是全国老龄化***为严重的区域。沈阳作为东北地区中心城市,为积极应对人口老龄化,2015年初,在市规划局与民政局牵头下,开展了全市范围养老设施布局规划。规划重点关注养老模式的转变,尊重老年人的养老服务需求,为新形势下城乡规划如何更好地应对老龄化挑战提供具有可操作性的经验借鉴。


1 沈阳市老龄化现状


沈阳市自1992年进入到老龄化社会,比全国提前了7年。2014年,沈阳市老年人口从2005年的102万增至157万,年均增长速度远高于人口增长速度。2014年,沈阳市老龄人口比例达到21.4%,远高于全国14.9%的平均水平,养老压力逐年增大,加剧了社会养老需求压力,******统计显示,沈阳市的老龄人口比例已占全市人口的24%。通过分析调研,总结出现状沈阳市老龄人口分布与设施情况呈现以下特征:


(1)老龄人口空间分布不均衡,各区人口数量比重存在差异。市内五区老年人口数量***多,老龄人口比重******。城市边缘区域老龄人口数量小,老龄人口比重都在20%以下。



图1 现状养老设施布局图

Figure 1 Status Quo RetirementFacilities Layout



(2)机构养老设施总量不足。截止2014年底,市区机构养老设施113家,床位总数达3.1万。现状机构养老设施每千名老人24.2张,与国家千人不少于35张有一定差距,养老设施供给严重不足。


(3)机构养老设施分布不均,老城缺口大。现状沈阳机构养老设施具有“老城集中、规模小,外围分散、规模大”的空间布局特征。市内五区老年人口总量远高于近郊四区,老城区养老设施供给严重不足,中心区用地紧张,新建养老设施困难。


(4)机构养老设施分级不明确,建设标准较低。沈阳市国办机构总数为18家,民办机构总数为93家。市、区属设施比例小,民营比例大,大多数机构养老设施为民营,未按养老设施分级标准建设,管理和服务质量有待提高,设施内部功能不完善。


(5)社区养老设施服务内容单一,难以适应市场需求。据有关数据统计,截止2015年6月,市区已建成10个区域性居家养老服务中心、已完成675处社区日间照料站的建设任务,在全市870个基本社区覆盖率达77.6%。虽然日间照料站覆盖率较高,但普遍规模小、专业人员匮乏,服务方式单一,存在使用效率低、服务质量差等问题,距离国家提出的“助餐、助浴、助洁、助行、助急、助医”等“六助”专业化服务,以及康体保健、文化娱乐等功能要求差距较大。


2 规划思路调整的必要性


通过结合沈阳市城市总体规划对市域人口规模预测,预计2020年60岁以上老年人口规模将达到200万人,占全市总人口的26.7%。相对于急剧增长老龄人口,社会养老设施总量不足与养老事业发展滞后的矛盾日益突显,沈阳市养老事业在设施总量、空间布局、发展模式、配置标准及服务质量等方面仍存在不足和差距。


(1)规划总量需求

按照老龄人口规模预测及目标,2020年全市共需7万张养老床位,现状3.9万张,缺口3.1万张,其中,市区缺口2.7万张,三县一市缺口4000张;按照878个基层社区各设置一处日间照料站配建,现状675个,到2020年还需增配203个;按照市区131街道,每个街道配建1-2个区域性居家养老服务中心,现状10个,到2020年市区内还需配建190个左右。


(2)空间匹配需要

沈阳市现状老年人口空间分布与机构床位数量、设施服务半径不匹配,供给失衡,亟待布局优化。机构养老设施方面,中心城区老年人口总量大、分布集中,机构养老设施床位设施紧缺;城区外围老年人总量相对较小、分布较为分散,机构养老设施床位相对充足,但由于配套设施、交通与服务水平较低,机构入住率低,闲置床位较多,呈现出区域差异较大的特点。社区居家养老服务设施方面,以500和1000m为服务半径进行分析,全市日间照料中心设施总量不足且覆盖不均,在郊区的覆盖面较低。



图2养老设施市域分布特征

Figure2 Endowment  facilities area distribution characteristics


(3)多元化发展需求

机构养老设施高老龄化程度加深,对护理要求越来越突出;社区养老服务设施针对老年身心健康,要求提供多元化功能;不断增加的居家养老需求衍生出老年住宅。单一填补床位总量已不能满足城市养老事业健康可持续发展的时代要求。只有基于需求导向与差异化发展,提供满足不同年龄、不同生理条件(自理型、介助型、介护型)、不同收入水平、不同文化背景的老年人多样化的养老需求的养老设施与服务。这就对多元主体参与,发展多层次、多元化的创新发展模式以及有效衔接居家、社区、机构养老设施,提供持续照护的养老机制,提出了更高的要求。


(4)配置标准要求

养老服务作为重要的民生工程,对其配置条件、服务功能与辐射范围要求较高。沈阳市区现状机构养老设施112处,通过现场调研,全市区床均建筑面积(国标>30平米)达标率仅12%,设施内部功能配置极不完善,缺乏专业人员及护理服务。调查显示,机构养老设施大多数设施为租赁与合建模式,未能按照分级分类标准化建设,难以明晰养老设施独立地块。养老设施分类分级亟需对接,对机构、社区养老设施提出相应的配置标准进行分类指导,促进各类设施协调发展。


(5)政策落实的要求

十八大报告中提出了全面建成小康社会的新要求,要求积极应对人口老龄化,大力发展老龄服务事业和产业。国家、省、市连续出台《国家基本公共服务体系“十二五”规划》、《关于加快发展养老服务业的若干意见》、《关于推进城镇养老服务设施建设工作的通知》等措施,体现了国家对养老事业发展的重点关注。


《意见》中提出“到2020年,全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的,功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系。养老服务产品更加丰富,市场机制不断完善,养老服务业持续健康发展。”,“加强社区服务设施建设。各地在制定城市总体规划、控制性详细规划时,必须按照人均用地不少于0.1㎡的标准,分区分级规划设置养老服务设施。”等具体要求。以上文件,不仅为沈阳市养老事业的发展以及养老设施布局规划提出了政策要求,也将为全市157万老年人创造幸福晚年生活提供保障。


3  沈阳市养老设施布局规划理念


沈阳养老事业刚刚起步,如何有效应对老龄化挑战,破解养老难题,完善养老服务设施迫在眉睫。从众多发达国家与地区养老事业发展经验看,随着经济的发展与老龄化程度的加剧,呈现出两大趋势,可供沈阳市养老设施规划模式借鉴。


1、老年友好型城市


未来十几年将迎来沈阳市老年人口规模增幅******、增速***快的阶段。建设老年友好城市是大都市城市中长期发展战略中重要的一个环节,是城市提升全民幸福感和城市综合实力的重要体现,也是提升城市竞争力的重要手段。老年友好型城市要求创造一个满足老年人生活需求,为老年人安度晚年而创造安全、舒适、优美、和谐的生存环境,保证老年人高水平生活质量与活动需求、维持城市老年人口和老龄化社会的持续发展。


将老年友好型城市理念融入城市发展目标,通过打造老年友好交通、服务与设施与适老化住宅,提供符合老年人行为特征的公共服务设施与政策,促进老年社会参与,发挥老年人的社会作用,达到“老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐”的为老服务性社会。


2、持续照护理念


持续照护理念源自美国持续照护退休社区(CCRC),是一种将家庭和社区的生活照料服务与机构化专业护理服务相结合,提供连续性,综合性养老服务的模式。持续照护理念的核心关键是关照老年人生命历程中不同方面的需求,尽可能使需要不同程度照顾的老人长期持续的居住在熟悉的环境中,获得良好的持续照顾服务。


持续照护从年龄构成上,强调居住者多种年龄层次的混合,包括不同家庭构成,不同身体状况的老人与常态家庭人口混合居住,以保持社区人群的多样性;从设施类型上,在以居家养老为主、机构养老为辅的框架下,有计划地提供多样化的、具有针对性的养老设施及老年住宅,满足不同老人的养老居住需求,使老年人有选择、持续性地入住社区老年住宅或机构养老设施;从配套上,以老年人的生活需求为核心,配套能实现持续照护服务的社区基本公共服务设施和养老专用设施,从功能构成上,通过打造空间有序、全龄段持续照护、功能多元化、资源高效利用的设施与服务,有效整合社区公共服务设施、居家养老与机构养老设施和服务资源,共同作用、相互补充,构建全面连续、持续照护的养老设施配套体系。


4 沈阳市老龄化应对策略探索


基于以上分析,通过深入梳理养老设施现状问题与特征,从供给、需求与布局三方面出发,明确各类养老设施的规划发展对策和建设要求。为实现“建设老年友好城市,打造可持续照料的养老服务体系”的目标,提出以下策略。


4.1“老人为本”贯穿始终


(1)解读老年人需求,重视调查分析


良好的为老服务体系,应建立在充分解读老年人的需求之上。开展项目初期,抽样对各年龄、职业、收入水平、文化背景的老年人及家属进行访谈与座谈,了解老年人对养老设施的认识与对城市适老化方面的需求;通过对全市养老设施的调查中,摸清现状养老设施建设、运营情况。


通过对调查内容的分析与整理,对不同健康级别老年人的生理规律的研究,确定不同类型的养老设施分类比例;对不同年龄、不同收入层次对老年人的日常行为特征、心理需求等方面的调查研究,明确社区养老设施的服务半径与功能需求,制定相关建设标准。


提出居住圈、交通圈、医疗圈、休闲圈“四圈合一”的养老设施选址模式,有效衔接公共服务设施与养老设施,强调养老设施与公共服务设施的功能复合共享。通过整合机构、社区养老设施及居家养老配套设施和服务资源,打造全龄化服务,提升服务质量,提高养老专业化水平。


(2)机构养老设施完善建设标准、提出适老化设计要点


依据老年人生活、照护需求以及老年人心理特点,结合养老设施建设规范及要求,对机构、社区及居家养老设施,制定满足老年人使用要求的建设标准,并提出适老化空间组合模式和功能配置指引,合理安排起居、公共活动、公共服务等功能,着重对护理设施与无障碍设施提出设计要点。具体如图3所示。



3养老设施适老化空间组合模式

Figure 3RetirementFacilities Aging Space Combination Mode


4.2 “因地制宜”落到实处


(1)符合沈阳实际的指标体系


依据相关规范、借鉴先进城市指标体系,结合沈阳市中心区老年人口分布特征和养老设施布局特征提出可操作性的规划目标对策和指标体系。


在建立养老服务体系方面,结合现状养老设施千人指标及养老床位缺口较大等方面考虑,远期控制9064,符合国家相关标准,近期控制90:3.5:6.5的养老服务体系(即3.5%的老年人入住养老服务机构集中养老, 6.5%的老年人通过政府购买社区服务照顾养老,90%的老年人在社会化服务的协助下进行居家养老),以符合沈阳养老事业发展需求。在确定养老设施建设方式比例方面,在完善街道级机构养老设施的同时,利用现状挖潜、其他设施改建等多种途径扩大老城区养老设施规模,实现增加中心区养老设施数量,提高养老设施覆盖率。在制定养老设施类型比例方面,在外围新区和郊区建设大型市区级设施,转移安置缺口较大地区老人,缓解用地紧张的中心城区机构养老压力。


通过调整市区级机构养老设施指标,以制定符合沈阳的指标体系。按照《城镇老年人设施规划规范》市区级养老设施设置不小于150个床位,根据沈阳新区“环境好配套差”的实际情况,体现“集中服务的理念”,提高床位数量,建设大中型功能完善的机构养老设施。街道级养老设施采用底线弹性控制,降低老城区实施难度,便于操作。



图4沈阳市养老设施指标体系

Figure4Retirement Facilities in Shenyang Index System


(2)区域平衡,优化全市空间布局


针对沈阳市地域面积广阔、区域发展差异较大的特点,从全市的角度出发,考虑土地资源差异化,对各行政区养老缺口进行统筹考虑,平衡市域与市区、老城区与新区的养老资源,使机构养老设施床位数做到总量达标。设施供给有困难区域可采用异地平衡、转移支付的形式实现达标。市区规划机构养老设施总数为199处。其中,老城区现状保留设施98处;扩建设施14处;改建设施8处;新区在环境较好、配套完善、交通便利地区,重点控制功能完善的市、区级大型机构养老设施,控制新建设施79处。



5 2014、2020沈阳市养老设施千人指标分布对比图

Figure 5 2014, 2020, Shenyang Retirement Facilities TheThousand Index Distribution Chart


(3)整合资源,注重养老设施“存量”规划


存量规划作为促进建成区功能优化调整的规划,着重强调“内涵式发展”。城市集约化的角度来思考,在满足基本养老床位需求的同时,充分利用现有空间集约发展,深挖城市潜力空间,压低城市运营成本是城市养老事业发展的必经之路。


在布局养老设施的过程中,重点针对老城区机构养老设施进行现状挖潜,通过现状养老设施、闲置用地及规划储备用地的调研中,全域筛选出内改建设施8处、扩建设施14处,利用设施改建、扩建等多种途径扩大老城区养老设施规模并提供相应的建设模式引导。


对于有条件扩容条件的现状养老设施,通过扩大租用面积和增加建筑功能实现。如文君养老院通过租用其他层数的闲置房间增加床位。现状仅有三、四层为养老院用房,共85个床位。在现状基础上可增加一层,即3、4、5层作为养老院老人用房,并租用首层部分空间作为无障碍出入通道与公共空间,可增加约48个床位,共计约133个床位。




图6扩建案例——文君养老院

Figure6 The Case of Expansion


对闲置医院、学校、宾馆、市政设施、工业厂房等设施进行改造利用,挖掘存量资源。通过不同现状建筑情况及需求,提出居养型、助养型、护养型三种改造模式。

表1沈阳市养老设施“存量规划”案例

Table 1 RetirementFacilities in Shenyang "Inventory planning" Case





图 7工人村住宅改造模式 工人村住宅改造模式 工人村住宅改造模式 工人村住宅改造模式 工人村住宅改造模式
Figure7 Gong RencunResidentTransformation Patterns



图 8博爱卫生所为改造模式
Figure8 BoAi Health ClinicTransformation Patterns



图 9同泽男校改造模式
Figure9 Tongzhe School of Transformation Patterns


居家养老尚处于起步阶段,设置方式和空间载体形式也在探索研究,特别是规范尚未明确,对该类设施的空间落地与可操作性带来较大难度。规划的日间照料中心、综合服务中心以综合设置为主,结合社区卫生服务中心、文化活动中心、社区服务中心等建设,充分利用已有的社区资源,大力发展居家服务设施。


4.3建立养老设施布局导引,协调空间布局


(1)分级设置、分类指导


机构养老设施体系按照市级、区级、街道级三级配置,构建机构养老设施“多层级网络”。其中,以地区级设施为核心,形成层级制网络化空间格局,确保机构养老服务覆盖率,符合所在区域的人口发展要求。


社区养老设施体系按照区域和社区两个层次进行配置,形成 “多中心辐射” 的空间布局模式。按照均匀布置原则、可达性原则、服务圈层原则进行空间布局引导 ;制定 “六助”兼顾教育培训、体检康复、信息交流等功能配置要求。充分考虑便捷性和可达性,规划合理的服务半径和覆盖范围。

 

图10:沈阳市机构养老设施布局图、社区养老设施布局(和平区)

Figure10: Shenyang Institution RetirementFacilities Layout, Community RetirementFacilities Layout (Heping Area)


(2)增加区域性居家养老服务设施


社区日间照料站的方式不能完全体现“居家养老为基础”的新理念,规划提出区域性居家养老服务中心,以多个社区设置一处,起到辐射和联动作用,使之既根植于社区,又能发挥规模效应。



11区域性居家养老服务联动示意图

Figure11Regional RetirementService age Map ofOccupy the Home



规划每个街道设置1-2处区域性养老综合服务中心,以社区为基本单位设置日间照料中心。处于核心地位的综合服务中心,向街镇内若干个日间照料中心提供管理和服务,形成功能上的辐射与交流。规划新增区域性养老服务中心190处,规划新增日间照料站203处。


4.4“创新思路”探索模式


近两年来,老龄事业、养老服务业发展呈现多层面、全方位,多元化的趋势。随着人们对养老事业的不断再认识,以及国内外先进理念的引进,多种运营模式、投资地产以及智慧养老模式的探索等,为人们提供了更多选择,也为养老设施规划提供了更多的保障措施。规划通过互联网、医疗及养老地产三个方面出发,为沈阳市养老事业未来发展提供了方向。


(1)“互联网+养老”模式融入养老。


全市养老服务信息管理平台的建立,通过市-县(市、区)-养老机构三级网络的连接,实现实体养老机构推广应用与虚拟养老院建设同步进行,对老年人口信息查询、房屋信息查询、家庭信息查询及对养老机构的精准定位、区域老年人口及养老资源的分析统计等。


以区域性居家养老综合服务中心为平台,建成集应急救助、日常生活照料、医疗护理服务于一体的信息平台,采用O2O创新社区养老服务方式,通过线上线下互动,为老年人提供丰富多样的养老服务。


(2)“医疗+养老”模式补充养老。


推动”医养融合发展”,探索医疗机构与养老机构合作新模式,建设集医疗、康复、养生、养老等为一体的持续养老服务体系。综合养老和医疗两方面资源,利用现状医疗机构空置、闲置的床位,引入养老护理功能,实现社会资源利用的******化,有效解决养老床位缺口难题。


(3)“住宅+养老”模式幸福养老。


提出“住宅用地+养老设施用地”的养老土地供应方式,将机构养老设施和社区养老设施按照相应比例纳入到土地出让条件中,按照居住用地拍挂程序正常出让,项目建成验收后,按照养老设施配建标准及运营管理情况,发放相关许可证,并返还相应土地出让金。提升操作性的同时,将养老设施与居住区建设相融合,实现就近养老,增加老年人幸福感。


4.5“层层分解”确保落实


通过建立多部门协作,引导制度和机制创新,以“层层分解、确保落实”的原则进一步展开规划实施工作。


(1)在控详中落实用地,严格控制


与城乡规划相衔接,将养老设施专项布局规划成果纳入《沈阳市控制性详细规划》,对提供基本公共服务的机构养老设施进行“空间落实、双控目标”导引,即控制养老用地与建筑面积。养老设施用地按照社会福利设施用地严格控制,具体操作过程中可弹性调整空间位置,确保刚性需求的同时预留弹性空间。



图12控规中控制机构养老设施用地

Figure 12Regulatory Control Mechanism for Retirement Facilities Land


(2)与地方标准紧密衔接,指引优化


规划与沈阳市地方标准紧密衔接,对《沈阳市居住区公共服务设施设置规定》养老设施部分内容进行优化,将养老设施功能融入居住区公共服务设施中,进一步有效指导养老设施的配建及服务半径与功能。



表2沈阳市居住区公共服务设施设置规定(部分)

Table 2 Residential Public Service Facilities Rules in Shenyang (part)


(3)纳入沈阳“十三五”规划,确保实效


养老设施规划是沈阳市2017年“全面建成小康社会”重要的基础性工作,通过建立部门各司其职的养老设施建设和服务保障的政策体系,将规划结论作为“十三五”规划民政方面的内容的参考与依据。


(4)技术文件向公共政策转变,指引落实。


将养老设施布局规划纳入沈阳市总体规划规划的专项规划,并指引沈阳市出台地方标准《沈阳市养老设施设置规定及规划指引》、《沈阳市养老设施审批管理规定》等,促进技术文件向公共政策转变,指引本规划的落实。


5 结论


沈阳市已迈入深度老龄化社会,以建设老年友好城市为目标,提出具有操作性的布局模式与建设模式是沈阳迎接愈加剧烈的养老事业挑战的战略部署。通过不断地探索与总结,沈阳开启了养老“沈阳模式”——因地制宜的制定符合沈阳市的养老设施指标体系与配置标准制定规划目标;挖掘城市转型升级过程中存量空间,提出“存量”建设标准与模式,优化整合全市资源;开创性的纳入区域居家养老中心,有效衔接机构养老、社区养老及居家养老,提供全龄段持续照护;探索多元化的发展模式与实施策略,加强养老设施政策引导与落实。


养老事业是全社会应关注与共同担起的责任,随着未来更加健全的养老政策及市场机制,将有更多的发展模式与建设模式涌现。“沈阳模式”仅作为本阶段社会发展中,能够适应沈阳市城市发展目标的养老策略,希望为沈阳的老年友好城市建设以及其他城市提供借鉴。


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