来源：澎湃新闻

导读

从山水成都的猛追湾、音乐坊到宽窄巷子，从上海市的黄浦江两岸更新到“一网统管”信息大系统，从秦岭水系溯源到西安变迁影响，从永新古城复兴的营造六法到南京小西湖居住区风貌保护，从徐州矿坑到南京汤山生态修复，以大量经典案例，全面诠释实施城市更新行动。既要提质增效，开创未来，又要留住根脉，记住乡愁。

实施城市更新行动，是以习近平同志为核心的党中央统揽全局，站在全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴中国梦的战略高度，准确研判我国城市发展新形势，对进一步提升城市发展质量作出的重大决策部署。为了贯彻落实好中央的决策部署，有必要深刻理解城市更新行动的重大意义，准确把握城市更新行动的丰富内涵。

杨保军总经济师在讲课中，引经据典，并结合各地大量鲜活案例阐述了城市更新的内涵、外延以及成功经验，对于指导各地全面贯彻落实城市更新行动具有重要指导意义。

针对全面实施城市更新行动的相关问题，住房和城乡建设部建筑杂志社社长文林峰对杨保军总经济师进行了专访。

文林峰

非常感谢您在百忙之中接受我们的采访。首先请您向广大读者介绍一下全面实施城市更新行动的背景。

杨保军

去年6月，在党的十九届五中全会筹备之际，住房和城乡建设部向党中央呈交了一份报告，题目是《关于“十四五”时期将“城市提质增效”作为国家重大发展战略的建议》（以下简称《报告》）。《报告》的内容包括两部分：一是实施这一战略的重要意义，二是重要举措。

重要意义有以下五个方面 ：

一、我国已经从以农业人口为主转变为以城市人口为主，城市发展进入提质增效的重要时期。

我国城市化水平已经超过60%，进入城市化进程的中后期，意味着我国进入了以城市型社会为主体的时代，我国的社会结构、生产生活方式和治理体系都在发生重大变化。从国际经验和城市发展规律看，这一时期也是社会各种矛盾和问题集中在城市突显的时期。我们不仅要持续解决城市化过程中带来的问题，还要注重解决城市发展本身累积和新生的问题。因此，从外延快速扩张转向内涵提质增效，是尊重规律的必然选择。

二、城市是我国经济社会发展的主引擎，也是扩大内需的主战场

我国城镇GDP占比超过90%以上，城市还是创新的源泉，集聚着丰富的创新资源。创新的活力要激发，潜在的消费需求要激活。

三、推动解决城市发展中的突出问题和短板，提升人民群众获得感、幸福感、安全感的重大举措

过去，经济高速增长，城镇化快速推进，城市发展追求速度规模，导致城市的整体性、系统性、宜居性、包容性不足，人居环境质量不高，大城市病不轻，短板弱项也不少。通过实施城市更新战略，能更好落实以人民为中心的发展思想。

四、对推动转变经济发展方式具有十分重要的作用

过去的城市开发建设方式过度依赖房地产，这种路径依赖严重制约了经济发展方式的转变。该战略的关键，是推动城市开发建设方式转型，将建设重点由房地产主导的增量建设，逐步转向存量的更新提质。同时，围绕转变城市开发建设方式深化改革，形成一套与大规模存量提质改造相适应的金融、财税、土地等政策体系，促进要素资源更多流向城市提质增效项目，促进资本、土地等各类要素资源根据市场规律和国家发展需求进行优化再配置，从源头上推动经济发展方式转型。

五、有效衔接国家区域协调发展战略和乡村振兴战略，形成完整的国家空间发展战略体系

党的十八大以来，党中央提出了“一带一路”倡议，以及京津冀协同发展等一系列重大区域发展战略，着力提升各层面区域战略的联动性和全局性，增强区域发展的协同性和整体性。党的十九大提出了乡村振兴战略，这样，在区域和乡村层面都有了国家战略指引。实施城市更新战略，推动城市高质量发展，既为区域协调发展提供坚实支撑，又为乡村振兴提供动力引擎，从区域、城市、乡村三个层面，构建起完整的国家空间发展战略体系。

这个战略体系的构建对促进高质量发展至关重要。因为当前城市规划、建设、管理中存在部门分割、管理碎片化的弊端，导致城市的整体性、系统性不足，发展质量不高。要破解这一困局，就需要在国家空间发展战略体系中增加关于城市发展的战略，整体谋划、统筹安排城市工作，统筹城市发展的经济需要、生活需要、生态需要、安全需要，全面提升城市发展质量和效益。

文林峰

《报告》中的有关内容如何体现在《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标的建议》（以下简称《建议》）中？

杨保军

习近平总书记十分重视这份报告，作出重要批示 ：一是将报告的核心内容吸纳到党的十九届五中全会文件中 ；二是在“十四五”规划纲要中予以体现。在形成文件过程中，对内容作了系统梳理和提炼，对该战略的名称作了进一步推敲，后来在党的十九届五中全会《建议》文件中，将这一战略命名为“城市更新行动”。

相关内容放在第八部分“优化国土空间布局，推进区域协调发展和新型城镇化”，主要内容有：

“推进以人为核心的新型城镇化。实施城市更新行动，推进城市生态修复、功能完善工程，统筹城市规划、建设、管理，合理确定城市规模、人口密度、空间结构，促进大中小城市和小城镇协调发展。强化历史文化保护、塑造城市风貌，加强城镇老旧小区改造和社区建设，增强城市防洪排涝能力，建设海绵城市、韧性城市。提高城市治理水平，加强特大城市治理中的风险防控。优化行政区划设置，发挥中心城市和城市群带动作用，建设现代化都市圈。推进成渝地区双城经济圈建设。推进以县城为重要载体的城镇化建设。”

按照惯例，城镇化、区域、城市等内容被放在同一篇章中论述。实际上，城镇化战略并不等同于城市发展战略，城市化战略主要解决农村人口向城市转移过程中的问题，而城市发展战略主要解决城市自身发展的问题。为此，我们不能把城市更新行动当作一项具体工作来对待，更不能将其误读成“拆掉老城建新城”，而应该从战略高度来认识，才能看得清楚、想得明白、做得正确。要站在国家发展全局的高度来思考问题、推进工作。小处着手，但要大处着眼。正如古人所言 ：不谋全局者，不足以谋一域 ；不谋万世者，不足以谋一时。

文林峰

请您讲讲实施城市更新行动对国民经济和社会发展的重要意义。

杨保军

《建议》发布后，王蒙徽部长专门撰文对实施城市更新行动作了解读。我们可以结合一些案例来加深理解。

一是适应城市发展新形势，推动城市高质量发展的必然要求

进入新发展阶段，国家发展目标、价值取向、市场需求、百姓诉求、评价标准、游戏规则都在发生变化。城市建设必须主动适应这些变化。

从解决“有没有”到解决“好不好”——让城市成为人民群众美好生活的空间载体。看问题的维度发生了变化，一是时间维度，城市建设要经得起历史检验，不留历史遗憾 ；从生命周期看，农业是一季最多一年，庄稼收成好坏一年之内必见分晓 ；工业是10年最多20年，就会因为技术迭代，淘汰升级 ；建筑业是50年甚至100年寿命，所以建筑设计要遵循科学、技术、艺术规律，打造经典传世之作，不能盲目跟风、追赶时髦。凡是经典的，必然是经久不衰的。比如交响乐曲、唐诗宋词，一直代代相传 ；至于城市，则是千年大计！二是领域维度，城市建设从助力经济发展，扩展到社会、生态、文化、艺术、美学等领域。习总书记在视察清华大学时说：“美术、艺术、科学、技术相辅相成、相互促进、相得益彰。要发挥美术在服务经济社会发展中的重要作用，把更多美术元素、艺术元素应用到城乡规划建设中，增强城乡审美韵味、文化品位，把美术成果更好服务于人民群众的高品质生活需求。”

生存阶段追求立足谋生，斗室可以容身；发展阶段，追求美好生活，一房才能安家 ；将来我们还要进入人的全面发展阶段，不断丰富人的精神生命，向往诗意栖居、营建精神家园。

二是坚定实施扩大内需战略、构建新发展格局的重要路径

新冠肺炎疫情出现后，扩大内需战略更为急迫。成都猛追湾是一个成功的城市更新案例。猛追湾原来是一个衰退的滨河老街区，一条交通道路阻隔了街区的亲水性，实施城市更新后，现在成了成都著名、全国闻名的活力休闲区。它融入了艺术、科技、文创等元素，充满了成都市井味道，极具时尚感和生机活力，成为网红打卡地、消费热点区。在城市更新中注重完善城市功能、植入现代产业、培育新型业态、营造消费场景、创造美好生活是成都的经验。

具体做法主要有 ：

一是在上位旧城更新理念指引下，以运营商为主导，策划、规划、设计、建设、运营一体化集成推进 ；

二是政府主导 ：区政府重资产（利用既有闲置房屋+收储部分旧房+租赁部分房屋），剩下的引导居民自己改造。开行金融支持，长期、低息放贷。

三是万科轻资产（运营+物业管理），物业管理服务范围是整个街区，运营范围只是政府的资产。万科转型较早，培养出一批运营人才，这可能是房地产企业的凤凰涅槃之路，由开发商转型为运营服务商。

四是居民在物业管理规则下自主改造，共同经营好商业环境。

成都音乐坊是另一个成功案例。很多城市都在搞大型文化设施建设，但这些设施的选址很关键，往往决定后期的使用维护管理，影响着项目的成败。很多大型文化设施利用率不高，就是因为与周边社区拉开了距离，脱离了居民生活需要，无法产生日常生活的积极互动。成都决定建设一座音乐厅，先打听哪个城市的建得好，听说天津大剧院有名，就去天津考察，将设计团队（包括建筑、舞台、照明、声学设计）请来（建筑设计是德国GMP建筑事务所）。但成都音乐厅的选址贴近音乐学院，音乐学院就是音乐的沃土，左右两侧不远还有四川大学的华西校区和望江校区，高校有大量音乐爱好者，好比音乐气候，音乐厅好比一颗种子，播种在肥沃的土壤里，有适宜的气候，很快就会生根、发芽、结果。这就是由音乐厅这一触媒引起的城市更新，并逐渐使整个街区形成具有鲜明特色的音乐坊的故事。

三是推动城市开发建设方式转型、促进经济发展方式转变的有效途径

过去城市开发建设方式本质是以土地增值为核心、以融资开发为手段、以商品住房消费为支撑，形成高投资、高周转、高回报的闭环。存量更新时代不能沿用这种模式，要探索以价值提升、资产增值为核心，以盘活资源、升级业态为手段，以城市运营、增值服务为支撑的新模式，倒逼经济发展转型。我们决不能将房地产主导的开发建设方式移植到城市更新中，不能在城市更新行动中搞大拆大建。

四是推动解决城市发展中的突出问题和短板、提升人民群众获得感、幸福感、安全感的重大举措

武汉城市内涝治理，是解决突出问题的案例，成效显著。上海黄浦江两岸更新品质提升案例，始终围绕公共空间做好“贯通、开放、活力、人文”八字文章，全市齐心协力把黄浦江两岸建设成为服务于市民健身休闲、观光旅游的公共空间和生活岸线，用实例诠释了“人民群众对美好生活的追求就是我们的奋斗目标”。“贯通、开放、活力、人文”是将黄浦江两岸打造成世界级滨水区的关键词。

文林峰

请您谈谈全面实施城市更新行动的目标、任务和主要举措。

杨保军

城市更新行动的总体目标是：建设宜居城市、绿色城市、韧性城市、智慧城市、人文城市，不断提升城市人居环境质量、人民生活质量和城市竞争力，走出一条中国特色城市发展道路。

先说说第一项重点任务——完善城市化战略，优化城市布局结构。

我国的基本国情（巨大的规模体量、紧张的人地关系、显著的区域差异、特有的二元结构、悠久的农业文明、压缩的发展进程）决定了必须走中国特色城市化道路。要做到6个坚持：坚持制度优势，促进共同富裕；坚持以人为本，促进农业转移人口市民化；坚持绿色低碳，促进经济社会发展全面转型；坚持城乡统筹，建立城市、县城、乡村协调发展新格局；坚持因地制宜，促进城乡差异化均衡发展；坚持文化自信，促进中华优秀传统文化创造性转化和创新性发展，在城市化进程中保护、传承、弘扬、发展好中国文化。

主要举措是完善以城市为主体的传统城市化。

一、建立健全国家城市体系，构建世界城市、区域中心城市、地区中心城市三个层级的城市体系，明确不同层级城市战略定位和核心功能。

第一层级，重点是一线城市，目标定位是世界城市。世界城市的关键因素是“三个力”的强大，即经济的组织力、发展的创新力、文化的影响力。所以要提升对全球人才、资本、创新等资源的集聚和配置能力，提高国际影响力和竞争力。

第二层级重点为省会城市和计划单列市，要落实国家战略，引领区域发展，参与国际竞合，中西部有条件的省区培育多个中心城市。

第三层级为地级市，充分发挥引领、辐射、集散功能，带动周边地区发展。

长三角城市群尺度

大湾区城市群尺度都市圈尺度

都市圈人口密度空间分布特征

二、完善国家城市与城市群战略性布局。加快打造棋盘式“三纵三横”发展带，促进国土空间均衡开发。构建“点、线、面”整体均衡、以我为主、攻守兼备的国土空间发展布局。

该构想的特点是：与国家自然地理格局相适应，与国家总体安全战略相呼应，与国家交通运输通道相契合；并重点加强沿边战略支点城市，强化海洋安全和权益保护。总体而言，是要统筹安全与发展，促进解决不平衡不充分问题。

城市群尺度，要推动城市从“万马奔腾”走向分工协作。都市圈尺度，要推进公共服务一体化、均等化，生态保护修复协同化。我国大城市内外圈层人口落差大，中心过密，外围过疏。通过疏解、重组，形成多中心、网络化、均衡协同格局。

轨道交通网络化是当务之急，建设运营机制亟待创新。国际上都市圈城轨与市郊铁路运营里程之比为1:3，我国为1:0.25，市郊铁路无法实现公交化运营，轨交廊道与沿线发展缺乏协同。成都市与铁路总公司合作，利用原有铁路线路开通城际轨道，合作共赢，实现公交化运营。城市节省了轨道建设费用（2～3亿元/km）、补贴运营费用（2500万元/年）。

对超大、特大城市，要调整结构，优化布局，提高治理水平。首先，合理控制规模。推动组团式发展，建设连续贯通的生态廊道，转变摊大饼模式；管控人口密度和建筑高度。其次，优化功能布局。推进功能融合，完善公共服务，提高完整社区覆盖率。再次，完善交通系统。保证快速干线、生活性集散、绿色慢行三个系统及其顺畅衔接；控制路网密度；建立步行与自行车网络。最后，保护历史文化，塑造城市风貌。增强安全韧性，推动绿色建造，提升治理水平。

文林峰

在城市更新行动中，有一项重要内容是推进以县城为重要载体的就地城市化，请您谈谈这方面要做的主要工作。

杨保军

推进以县城为重要载体的就地城市化是城市更新行动的重要举措。

县，是农村经济社会文化发展的基本单元，是解决“三农”问题的主阵地。县城，则是县域经济社会发展的中心和城乡融合发展的关键节点（自古郡县就有保安全、惠民生、实政权、兴教化四大功能）。推动县城提质增效，加强县城基础设施和公共服务设施建设，能更好吸纳农业转移人口，实现就地城市化（70%返乡农民工定居县城）。

以县域为单元统筹城乡发展

县城建设要把握几个要点：县城提升工程（公共服务设施建设标准）；形成适应县城特点的发展路径和开发建设方式；绿色低碳转型，保护传承历史文化，彰显特色。

县域统筹要把握几个要点：构建一二三产业融合的发展体系；统筹县城、中心镇、行政村三级服务体系。统筹政府、社会、村民共建共治共享的治理体系。

住房和城乡建设部等15部门印发了《关于加强县城绿色低碳建设的意见》，作为县城营建法则，引导和约束县城建设，包含十方面内容：（1）严守安全底线；（2）控制密度强度；（3）限制居住建筑高度；（4）建设要与自然环境相协调；（5）大力发展绿色建筑和节能建筑；（6）建设绿色节约型基础设施；（7）加强历史文化保护传承；（8）建设绿色低碳交通系统；（9）营造人性化公共环境；（10）推行以街区为单元的统筹建设方式。

文林峰

请您介绍一下县城更新方面的经典案例，如您经常提到的江西永新古城。

杨保军