沈阳市城市总体规划（2017-2035年）试点
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一、规划背景
党的十八大以来，党中央围绕生态文明建设提出了一系列新理念新思想新战略，对加快规划体制改革、建立统一的空间规划体系等方面提出了新要求。在全面深化改革，探索空间治理现代化的时代背景下，相关部委陆续开展规划改革实践。
沈阳作为国内城乡规划编制和管理创新的先行城市之一，近年先后编制完成了《沈阳振兴发展战略规划》、开展了“多规合一”改革工作，其改革历程与国家一脉相承。2017年，住建部开展城市总体规划编制试点工作，沈阳市成为试点城市之一。
二、项目构思
1.沈阳市规划改革思路
本规划面向推进城市治理体系和治理能力现代化，由原有的轻调查、重规划、弱管理的 “橄榄型”管控模式，转向重调查、精规划、强管理的 “哑铃型”管控方式,以摸清现状底数、重构规划体系、创新管理模式为手段，实现精确调查、精简规划、精细管理。
2.规划理念
试点工作创新规划理念，全面强化了总体规划的战略引领和刚性管控作用。强化战略引领，立足国家发展战略的统一格局，谋划城市自身的战略定位和发展目标。强化刚性管控，坚持底线思维，聚焦“三区三线”等刚性管控内容，提升城市治理管控能力。
3.技术路线
通过构建“发展目标-核心指标-空间坐标”三标衔接的完整逻辑框架，确保“战略”到“行动”的协调一致，实现由愿景到实施的有效衔接。
三、主要内容
1.建立了“1＋4＋6＋22”的规划成果体系
“1”即一个文本、“4”即四个创新报告，“6”即六个创新专项报告，“22”即22个针对各个行业领域重点问题的专题研究。规划内容涵盖了发展目标愿景、战略路径、空间布局、要素保障以及规划实施等方面，形成了共11章、34节，110条的文本框架。
2.规划内容
（1）强化总规战略引领，确定城市发展目标。响应国家和省政府对沈阳市的发展要求和指导，确定沈阳市在国际化、科技创新、先进装备智能制造、高品质公共服务等方面的发展目标，明确了中心城市职能构成和战略发展路径。
（2）突出“量化总规”特点，传导落实规划目标。围绕发展目标，以指标为媒介，量化分解规划目标与核心管控内容，构建可量化、可传导、可考核的指标体系，形成了上报指标、核心指标、基础指标、分区指标。
（3）强调刚性管控，划定全域“三区三线”。落实主体功能区要求，合理确定生态、农业、城镇三类空间总体比例，并划定生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界方案。统筹差异化的空间功能，进一步细化为12大类功能区。统筹规划全域空间，构建了“南北两区、东山西水、一河两岸、一主三副”理想空间格局、多中心网络化的城镇空间体系和多中心体系。
（4）优化资源配置，展开全要素管控。在产业空间集群化、城镇风貌特色化、公共服务体系网络化、综合交通便捷化、市政基础设施系统化等方面作出了统筹安排。
四、规划创新
1.完成从“部门规划”到“行动纲领”的模式创新
创新实施“党委领导、政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的工作组织模式。充分体现“开门编规划”的宗旨。“全过程、全覆盖、抓重点”展开公众参与。印发数十万份入户宣传手册，收集调查问卷8万余份，以人民为中心，增进公众对沈阳未来发展的共识。
在各级事权梳理的基础上，建立完善规划传导体系、管理体系和评估考核机制，强化总规的可实施性。
（1）构建 “指标—空间—时间”三条主线的规划传导体系
规划建立了“核心指标—分区指标—部门指标”的指标传导体系，以指标为媒介完成城市发展目标、分区（部门）发展目标的逐级传导。空间维度建立“全域-分区（分部门）-单元”的空间传导主线。通过分区规划、部门专项规划、单元规划，逐层传导落实控制线、功能分区，实现空间功能结构管控向用地管控的转变。时间维度建立“总体规划-五年规划-年度计划”的传导主线，将全市总体规划作为中长期引领，五年发展规划作为中期抓手，年度行动计划作为落实重点，保障总体规划的滚动有序实施。
（2）构建面向治理能力现代化的规划管理体系
依托“多规合一”信息平台建设，延伸“一张蓝图”和“一个平台”架构，夯实管理基础。构建现状一张图、结构一张图和管理一张图三个层次的一张蓝图，强化城市建设管理，提高行政效能。拓展“一个平台” 功能模块，完善体检评估、绩效考核、数据统计、招商服务、会商解题、公众参与等功能。
探索建立“一年一体检、五年一评估”的规划评估监测机制。围绕指标体系开展城市体检和规划评估，研究分析城市问题，对城市重大决策进行及时反馈。结合分区规划和专项规划探索建立差异化绩效考核机制，探索在平台上实现规划体检评估与政府绩效考核挂钩的办法机制。
3.实现从“空间规划”转向“公共政策”的理念创新
总规改革恰逢新一轮东北振兴、十九大等国家任务的叠加期，规划构建“战略—目标—指标—空间”的完整逻辑框架，实现总规对城市重大决策的空间要素保障，推进规划统筹工作。
五、规划实施
总规试点工作为后续沈阳市编制国土空间规划奠定了重要的基础，提供了一批重要经验。一是，总规试点“三区三线”划定和全域功能分区方案为沈阳市国土空间规划的“三条控制线”的精准划定和规划分区划分等，提供了方案基础。二是，总规试点评估考核机制的探索，为国土空间规划开展城市体检奠定基础，有效推动了国土空间规划检测评估预警系统的建设。三是，对比城总规、土总规和林地规划等，识别差异图斑约9万块，总面积525平方公里，有效探索了规划整合路径。现状“一张蓝图”成果也为后续国土空间规划的现状用地梳理提供了基础。
随着自然资源部的成立以及中央印发18号文明确五级三类规划体系，我国空间规划“四梁八柱”逐渐清晰。本次总规试点为沈阳市国土空间规划提供了良好基础，助推了沈阳市国土空间规划相关工作走在全国前列。
党的十八大以来，党中央围绕生态文明建设提出了一系列新理念新思想新战略，对加快规划体制改革、建立统一的空间规划体系等方面提出了新要求。在全面深化改革，探索空间治理现代化的时代背景下，相关部委陆续开展规划改革实践。
沈阳作为国内城乡规划编制和管理创新的先行城市之一，近年先后编制完成了《沈阳振兴发展战略规划》、开展了“多规合一”改革工作，其改革历程与国家一脉相承。2017年，住建部开展城市总体规划编制试点工作，沈阳市成为试点城市之一。
沈阳市高度重视总规试点工作，市领导共召开20余次的规划调度工作，召开3次专家研讨会。试点工作历时10个月，于2018年4月完成了成果上报，并得到了部委相关领导的高度认可。
图1各部委空间规划改革相关工作
图2沈阳市空间规划改革工作进程
二、项目构思
1.沈阳市规划改革思路
本规划面向推进城市治理体系和治理能力现代化，由原有的轻调查、重规划、弱管理的 “橄榄型”管控模式，转向重调查、精规划、强管理的 “哑铃型”管控方式,以摸清现状底数、重构规划体系、创新管理模式为手段，实现精确调查、精简规划、精细管理。
图3规划改革思路
2.规划理念
试点工作创新规划理念，全面强化了总体规划的战略引领和刚性管控作用。强化战略引领，立足国家发展战略的统一格局，谋划城市自身的战略定位和发展目标。强化刚性管控，坚持底线思维，聚焦“三区三线”等刚性管控内容，提升城市治理管控能力。
3.技术路线
通过构建“发展目标-核心指标-空间坐标”三标衔接的完整逻辑框架，确保“战略”到“行动”的协调一致，实现由愿景到实施的有效衔接。
图4沈阳市城市总体规划编制技术路线
三、主要内容
1.建立了“1＋4＋6＋22”的规划成果体系
“1”即一个文本、“4”即四个创新报告，“6”即六个创新专项报告，“22”即22个针对各个行业领域重点问题的专题研究。规划内容涵盖了发展目标愿景、战略路径、空间布局、要素保障以及规划实施等方面，形成了共11章、34节，110条的文本框架。
2.规划内容
（1）强化总规战略引领，确定城市发展目标。响应国家和省政府对沈阳市的发展要求和指导，确定沈阳市在国际化、科技创新、先进装备智能制造、高品质公共服务等方面的发展目标，明确了中心城市职能构成和战略发展路径。
（2）突出“量化总规”特点，传导落实规划目标。围绕发展目标，以指标为媒介，量化分解规划目标与核心管控内容，构建可量化、可传导、可考核的指标体系，形成了上报指标、核心指标、基础指标、分区指标。
图5沈阳市城市总体规划核心指标体系
（3）强调刚性管控，划定全域“三区三线”。落实主体功能区要求，合理确定生态、农业、城镇三类空间总体比例，并划定生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界方案。统筹差异化的空间功能，进一步细化为12大类功能区。统筹规划全域空间，构建了“南北两区、东山西水、一河两岸、一主三副”理想空间格局、多中心网络化的城镇空间体系和多中心体系。
（4）优化资源配置，展开全要素管控。在产业空间集群化、城镇风貌特色化、公共服务体系网络化、综合交通便捷化、市政基础设施系统化等方面作出了统筹安排。
四、规划创新
1.完成从“部门规划”到“行动纲领”的模式创新
创新实施“党委领导、政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的工作组织模式。充分体现“开门编规划”的宗旨。“全过程、全覆盖、抓重点”展开公众参与。印发数十万份入户宣传手册，收集调查问卷8万余份，以人民为中心，增进公众对沈阳未来发展的共识。
图6公众参与
在各级事权梳理的基础上，建立完善规划传导体系、管理体系和评估考核机制，强化总规的可实施性。
（1）构建 “指标—空间—时间”三条主线的规划传导体系
规划建立了“核心指标—分区指标—部门指标”的指标传导体系，以指标为媒介完成城市发展目标、分区（部门）发展目标的逐级传导。空间维度建立“全域-分区（分部门）-单元”的空间传导主线。通过分区规划、部门专项规划、单元规划，逐层传导落实控制线、功能分区，实现空间功能结构管控向用地管控的转变。时间维度建立“总体规划-五年规划-年度计划”的传导主线，将全市总体规划作为中长期引领，五年发展规划作为中期抓手，年度行动计划作为落实重点，保障总体规划的滚动有序实施。
图7“全域-分区（分部门）-单元”的空间传导主线
（2）构建面向治理能力现代化的规划管理体系
依托“多规合一”信息平台建设，延伸“一张蓝图”和“一个平台”架构，夯实管理基础。构建现状一张图、结构一张图和管理一张图三个层次的一张蓝图，强化城市建设管理，提高行政效能。拓展“一个平台” 功能模块，完善体检评估、绩效考核、数据统计、招商服务、会商解题、公众参与等功能。
图8规划管理体系示意
（3）建立规划评估考核机制探索建立“一年一体检、五年一评估”的规划评估监测机制。围绕指标体系开展城市体检和规划评估，研究分析城市问题，对城市重大决策进行及时反馈。结合分区规划和专项规划探索建立差异化绩效考核机制，探索在平台上实现规划体检评估与政府绩效考核挂钩的办法机制。
3.实现从“空间规划”转向“公共政策”的理念创新
总规改革恰逢新一轮东北振兴、十九大等国家任务的叠加期，规划构建“战略—目标—指标—空间”的完整逻辑框架，实现总规对城市重大决策的空间要素保障，推进规划统筹工作。
五、规划实施
总规试点工作为后续沈阳市编制国土空间规划奠定了重要的基础，提供了一批重要经验。一是，总规试点“三区三线”划定和全域功能分区方案为沈阳市国土空间规划的“三条控制线”的精准划定和规划分区划分等，提供了方案基础。二是，总规试点评估考核机制的探索，为国土空间规划开展城市体检奠定基础，有效推动了国土空间规划检测评估预警系统的建设。三是，对比城总规、土总规和林地规划等，识别差异图斑约9万块，总面积525平方公里，有效探索了规划整合路径。现状“一张蓝图”成果也为后续国土空间规划的现状用地梳理提供了基础。
随着自然资源部的成立以及中央印发18号文明确五级三类规划体系，我国空间规划“四梁八柱”逐渐清晰。本次总规试点为沈阳市国土空间规划提供了良好基础，助推了沈阳市国土空间规划相关工作走在全国前列。